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23-07-2004
Il trattamento normativo del conflitto di interessi
La legge "Frattini" e i suoi precedenti
autore: Giuseppe Colavitti
Indice dell'articolo
pag. 1 Colavitti, Conflitto di interessi
pag. 2 Colavitti, Conflitto di interessi
pag. 3 Colavitti, Conflitto di interessi
pag. 4 Colavitti, Conflitto di interessi
Colavitti, Conflitto di interessi
Lo scorso 13 luglio la Camera dei deputati ha approvato in via definitiva la
legge sul cd. conflitto di interessi. L’impianto della legge resta fondamentalmente
quello di cui all’originario disegno di legge governativo, approvato dal Consiglio
dei ministri nel settembre del 2001, su proposta dell’allora ministro per la funzione
pubblica Frattini. L’iter del provvedimento ha subito lunghe soste ed improvvise
accelerazioni. Nella primavera del 2003, la sua approvazione, dopo alcune modifiche
apportate al Senato, pareva imminente. Eppure è stato necessario ancora più di
un anno, e non solo per precisare le norme relative alle dotazioni finanziarie
delle Autorità di garanzia. Prima di entrare nel merito della disamina del provvedimento con il quale si
vorrebbe, nelle intenzioni della maggioranza, risolvere una delle questioni più
dibattute degli ultimi tempi, merita un cenno la stessa intitolazione della legge.
Molti dubbi è lecito avanzare proprio sull’uso della locuzione conflitto di interessi,
uso invalso nella pratica giornalistica, ma che trasportato a livello istituzionale,
non ha contribuito a mantenere il dibattito nei suoi termini costituzionali corretti.
Con l’espressione “conflitto di interessi”, infatti, la dottrina giuridica è
solita riferirsi ad ipotesi proprie del diritto privato. In termini generali,
l’espressione può essere utilizzata per descrivere la situazione di contrasto
reale o potenziale tra due interessi giuridici o di mero fatto, imputabili a diversi
soggetti. In questo senso si parla di conflitto di interessi tra soggetti acquirenti
di cose mobili, di conflitto tra creditori, tra più titolari di diritti personali
di godimento, e, lato sensu, di conflitto tra soggetti che vantano diritti sulla medesima res. Sempre in ambito privatistico, ma in una direzione di senso più vicina al tema
della presente indagine, l’espressione “conflitto di interessi” indica una serie
di situazioni accomunate dalla circostanza per cui ad un medesimo soggetto è riconosciuta
la titolarità sia di poteri giuridici da esercitarsi a tutela di interessi propri,
sia di poteri giuridici da spendersi nell’interesse di altri soggetti di diritto
(persone fisiche o giuridiche che siano). Senza pretese di esaustività, si pensi
al caso del conflitto di interessi nel mandato, tra rappresentante e rappresentato,
a quello del tutore e del curatore rispetto all’interesse del soggetto affidato
alla tutela o alla curatela, ma soprattutto, nel campo del diritto commerciale,
alla posizione dell’amministratore rispetto all’interesse della società: il titolo
V del libro V del codice civile conosce una norma espressamente rubricata con
il titolo “conflitto di interessi” (art. 2391 c.c.). Pur avvicinandosi meglio
al tema oggetto della presenta analisi, il conflitto di interessi cui si è fatto
cenno da ultimo resta fenomeno radicalmente diverso da quello cui si allude normalmente
nelle cronache politiche. La diversità attiene ad entrambi i termini dell’espressione.
Attiene al termine “interesse”, perché mentre nei casi di cui sopra, pur in presenza
di significative diversità di misura e di gradazione della tutela e della protezione
accordata dall’ordinamento, gli interessi coinvolti presentano carattere omogeneo,
in quanto di natura privatistica (tutt’al più indirettamente collegati ad interessi
pubblici, come nel caso della tutela dell’incapace), allorquando ci si riferisce
al titolare di un incarico di governo il genere di interesse che viene in considerazione
è evidentemente quello pubblico, il che cagiona una immediata e palese disomogeneità
rispetto all’interesse privato del medesimo soggetto. La diversità attiene però
suprattutto al concetto di “conflitto”. Se infatti questo termine nel diritto
privato conserva una precisa capacità descrittiva di una situazione di netta contrapposizione
tra un interesse (privato) ed un altro interesse (privato), tale da identificare
una fattispecie astratta per cui la tutela di uno degli interessi rechi un danno
o si mostri incompatibile con la tutela dell’altro (il conflitto non rileva giuridicamente
se l’amministratore compie determinati atti nell’interesse sia della società che
suoi personali), il termine “conflitto” non pare indicare con analoga precisione
tutte le molteplici fattispecie di interferenza o collegamento tra l’interesse
pubblico e gli interessi privati del titolare di una carica di governo che la
realtà può presentare. Il disagio con il quale l’osservatore può guardare all’adozione
di provvedimenti normativi od amministrativi assunti da un titolare di un incarico
di governo che versi nella situazione in parola può profilarsi anche in casi dove
di “conflitto”, in termini giuridici, non è dato parlare. In realtà le similitudini
con i casi che ricadono nel dominio del diritto privato si arrestano alla condizione
di contitolarità in capo al medesimo soggetto di poteri giuridici da esercitarsi
nell’interesse proprio e di poteri giuridici da esercitarsi nell’“interesse di
altri”, laddove “interesse di altri” sta, nel caso di specie, per interesse pubblico.
Posto che la capacità d’agire non può certo essere in via generale limitata in
ragione della mera assunzione di un incarico di governo, il problema, nel campo
del diritto pubblico, si riconduce a ben vedere a quello della previsione di cause
di incompatibilità e/o di ineleggibilità che contribuiscono a configurare lo status normativo del titolare di un munus pubblicum, status caratterizzato da prerogative e guarentigie poste a tutela della funzione pubblica
esercitata, ma anche, evidentemente, segnato da garanzie di tutela dell’imparzialità
nell’esercizio dei poteri affidatigli.
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