   |
29-09-2004
I capisaldi del disegno di legge dell’esecutivo contrastano con i principi delle moderne democrazie
Una controriforma anti-illuministica
Il disegno di legge costituzionale del governo prefigura il conferimento al premier di un potere senza i contrappesi indispensabili in un sistema di moderna democrazia. Dopo aver assicurato al presidente del consiglio l’immunità, grazie alla legge che la prevede per le alte cariche dello stato, la Casa delle libertà si accinge a mettere nelle sue mani anche il potere di scioglimento delle camere, che la nostra costituzione assegna al presidente della repubblica.
autore: Leopoldo Elia
Una controriforma anti-illuministica
Premierato debole o forte? In realtà non è questo il punto, perché negli articoli-chiave
del disegno costituzionale del governo ora all’esame della prima commissione del
senato si propone un premierato assoluto, che contrasta col principio cardine
del costituzionalismo elaborato in più di due secoli dopo le rivoluzioni di fine
settecento: il principio che si oppone alla concentrazione di troppi poteri in
un solo titolare di ufficio pubblico.
In questa proposta il primo ministro italiano, per la convergenza di poteri che
si realizza nella sua persona, può essere assimilato soltanto al presidente della
repubblica francese quando è leader della maggioranza dell’Assemblea nazionale;
e questa fi- gura è un unicum nel panorama costituzionale delle maggiori democrazie
parlamentari. Altrettanto unico è lo status assicurato al presidente del consiglio
dalla legge sulle immunità per le alte cariche dello stato.
Ora si prosegue sulla stessa strada garantendo al premier il monopolio del potere
di scioglimento della camera politica. In particolare, si trasferisce a livello
statale la normativa prevista per il governo delle regioni e per quello dei principali
enti locali con finalità “antiribaltone”: secondo questa norma, alla sfiducia manifestata
dai consigli nei confronti del vertice di governo fanno riscontro simultaneo e
automatico l’effetto delle dimissioni del titolare del potere governante e quello
dello scioglimento del consiglio sfiduciante.
Eppure la grande maggioranza della dottrina italiana si era pronunciata a più
riprese contro l’estensione di tale regola ai rapporti tra governo e parlamento
nazionale per ragioni piuttosto evidenti: sia per l’automatismo del collegamento
tra la sfiducia e le sue conseguenze, sia perché il potere legislativo delle camere
riguarda non di rado situazioni costituzionalmente protette come diritti fondamentali.
Porre la fiducia su questioni riguardanti tali diritti (si pensi al diritto di
informare e di essere informati secondo l’articolo 21 della costituzione) può
presentare pericoli che è doveroso non incentivare.
Orbene, la riforma governativa non si accontenta di estendere il simul/ simul
al rapporto tra premier e camera dei deputati, ma aggiunge il potere permanente
del premier di chiedere al presidente della repubblica lo scioglimento delle camere
a prescindere da ogni manifestazione di sfi- ducia; il premier, secondo la formula
trasposta dall’art. 115 della costituzione spagnola, agisce «sotto la sua esclusiva
responsabilità». Ma noi sappiamo da sempre che dove è la responsabilità ivi è
il potere: dunque è questo un potere a esercizio solitario del premier, dotato
di effetto automatico (la relazione governativa parla per pudore di «sostanziale
automatismo»).
Inoltre questo potere è assolutamente monocratico: il secondo comma dell’articolo
94 prevede una sorta di voto bloccato, che in presenza di esito negativo produce
l’effetto simul/simul.
Giustamente Giuliano Amato ha parlato di «bomba nucleare». Mai è prevista una
deliberazione del consiglio dei ministri, come in altri ordinamenti, mai un vero
intervento di garanzia, come un potere di rifiuto, da parte del capo dello stato,
privato così del mezzo più significativa per adempiere alla sua funzione di garante
costituzionale. Perfino nella legge fondamentale israeliana del 14 aprile 1992,
che introduceva l’elezione diretta del primo ministro, lo scioglimento della Knesset,
su proposta del premier non sfiduciato, era previsto con l’approvazione del presidente
di stato; dopo l’abrogazione di questa legge (7 marzo 2001) si è stabilito che
lo scioglimento del parlamento può essere attivato dal premier in accordo con
il capo dello stato.
Del resto, da sponda non sospetta di nobile conservatorismo, si esprimono rilievi
di sicura consistenza.
Augusto Barbera (Corriere della Sera, 2 settembre), a proposito del presidente
della Repubblica, osserva: «Inoltre deve mantenere una qualche funzione di garanzia,
nel caso la decisione di sciogliere il parlamento fosse un atto palesemente ingiustificato».
Ma come fa il presidente a garantire, dico io, se il potere è monopolizzato dal
premier? In appoggio all’attribuzione del potere di scioglimento al premier si
è soliti citare il modello Westminster.
Ma nella classica monografia di G.
Marshall, Constitutional Conventions (1984), a proposito del premier si afferma
che egli ha il potere di suggerire lo scioglimento, non di ottenerlo, poiché in
alcune circostanze esso può essere rifiutato. Il primo ministro britannico, infatti,
ha buone chances di ottenere lo scioglimento della camera dei comuni se ha la
maggioranza nel suo partito parlamentare. Dunque, il primo vero contrappeso al
potere del premier consiste nella funzione di controllo esercitato nei suoi confronti
dal suo gruppo.
È superfluo citare le dimissioni non infrequenti di primi ministri inglesi posti
in minoranza; basti ricordare che Blair si sarebbe dimesso se non avesse mantenuto
il consenso del suo partito parlamentare per la vicenda irachena. Ma da noi, con
i partiti personali, padronali e di clan, controllo non ce n’è, specie sulle questioni
che davvero interessano il primo ministro.
Negli ultimi cinque anni c’è già stato un notevolissimo rafforzamento del potere
governativo e del presidente del consiglio. Con il regolamento Violante, ogni
tentativo ostruzionistico è, alla camera, bloccato a priori e i tempi dell’iter
legislativo, severamente contingentati, consentono deliberazioni su temi gravi
anche in tempi brevi. Quanto ai poteri normativi del governo, è ormai divenuto
costante il ricorso a leggi-delega, che rappresentano autentiche cambiali in bianco.
Può darsi che qualcuno, che non si stanca di richiamare vecchie prese di posizione
dentro la Bicamerale D’Alema, non si sia accorto di quel che è successo dopo.
Ma il catalogo è questo.
E siamo tanto poco ossessionati dalla situazione dell’attuale presidente del
consiglio che il premierato assoluto non lo vorremmo neppure se fosse, in futuro,
un leader dell’opposizione di oggi a potersene servire.
Che cosa offriamo per avere un primo ministro tipo Westminster? Certo il potere
di proporre al capo dello stato la revoca oltre che la nomina dei ministri, al
fine di evitare casi Mancuso. Non abbiamo obiezioni di fondo a dare al premier
il potere di nomina e di revoca; anche se ricordiamo che il sacrosanto rifiuto
del presidente Scalfaro ci ha evitato nel 1994 la nomina a ministro della giustizia
dell’avvocato del presidente del consiglio.
Per lo scioglimento della Camera si può concordare sul recupero del potere di
proposta del vertice dell’esecutivo perduto dopo le vicende del 1953, che col
trascorrere del tempo avevano indotto una parte cospicua della dottrina e del
ceto politico a ritenere che il potere di scioglimento fosse attribuito esclusivamente
al presidente della repubblica. Qui il potere di proposta viene esercitato nell’ambito
di una potestà condivisa, il cui esercizio è legato al consenso di entrambi i
titolari dei due uffici. La decisione del presidente, che può anche rifiutare la
proposta, sarà adottata considerando il risultato elettorale ma anche quanto può
essere avvenuto dopo le elezioni specialmente in termini di attuazione del programma.
La storia non finisce con l’election day.
Peraltro, è da apprezzare positivamente, nel progetto del governo, la deroga
all’automatismo secondo cui in caso di morte, di impedimento permanente, di dimissioni
del premier per cause diverse dalla sfiducia, il presidente della repubblica nomina
un nuovo primo ministro sulla base dei risultati delle elezioni della camera dei
deputati.
È pure apprezzabile il tentativo di identificare gli atti del presidente della
repubblica di sua esclusiva competenza, escludendo la necessità della loro controfirma
da parte del primo ministro o di altri ministri.
Da ultimo va considerato che la singolarissima ampiezza del potere di scioglimento
del primo ministro corrisponde a un impianto che già in sede elettorale, con le
indicazioni sulla scheda del nome del candidato alla carica e il collegamento
con la candidatura nei collegi, tende a risolvere la vita democratica in una democrazia
di mera investitura: e il fenomeno si aggraverebbe in regime di proporzionale
con premio alla coalizione vincente.
Anche qui si dovrebbe fare autocritica essendo sufficiente per far funzionare
il modello Westminster rendere noto prima delle elezioni il nome dei leaders candidati
alla premiership e i loro programmi.
|
|
|
|
|
|
|
|
